Høring over udkast til bekendtgørelse og vejledning om servicestrategi og opfølgningsredegørelse

Det Kommunale Kartels høringssvar til Indenrigs- og Sundhedsministeriet

Det Kommunale Kartel (DKK) har modtaget ovennævnte til høring, jævnfør ministeriets brev af 18. juni, og takker for muligheden for at kommentere udkastet.

DKK bemærker sig, at bekendtgørelsen og vejledningen ikke indeholder en beskrivelse af reglerne vedrørende privates udfordringsret. Vi ser frem til at få mulighed for at kommentere et kommende udkast til vejledning på dette område.


Generelt

Indledningsvis skal det understreges, at Det Kommunale Kartel fuldt ud kan tilslutte sig de overordnede intentioner bag ændringerne i reglerne om serviceinformation/-redegørelser i den kommunale sektor. Det er meget væsentligt at udvikle kvaliteten og effektiviteten, at give bedre information til borgerne, og skabe større klarhed om kommunalbestyrelsernes mål. Vi vil bidrage hertil i konstruktivt samarbejdet med regeringen og de kommunale arbejdsgivere.

Den hidtidige styrelseslov pålagde kommunerne at udarbejde både serviceredegørelser og udliciteringsredegørelser. Med de vedtagne ændringer i § 62 erstattes disse redegørelser af en samlet servicetrategi. Det kunne for så vidt være hensigtsmæssigt med en sådan forenkling, men udkastet til bekendtgørelse og vejledning flytter fokus entydigt i retning af udbud og udlicitering, mens kravene til kommunens arbejde med kvalitets- og serviceudvikling slækkes.

Dels stilles der mere detaljerede krav end hidtil, dels virker disse stærkt indskrænkende i sit indhold. Indskrænkningen betyder, at fokus entydigt flyttes mod organisationsformen (offentlig eller privat), og væk fra vurdering af kvalitet og indholdet af ydelserne.

DKK håber, at de mange kommuner, der efterhånden er blevet dygtige til at indarbejde serviceredegørelser i den kommunale borgerinformation, vil fortsætte dette arbejde, selv om de nye regler flytter fokus mod udbud og udlicitering. Det er stærkt beklageligt, at statens bidrag til kvalitetsudvikling af den offentlige velfærdsservice på denne måde reduceres.

Bekendtgørelsen udmønter ændringen i den kommunale styrelseslov så ensidigt, at den kun kan opfattes som et redskab til øget udbud og udlicitering. DKK mener, det er meget kritisabelt, at der lovgives med det formål at presse kommunerne til øget udlicitering.

Det Kommunale Kartel hilser det imidlertid meget velkomment, at der med bekendtgørelsen endelig stilles krav til kommunerne om at formulere en udbudspolitik. Det har været et længe næret ønske fra medarbejdersiden, at den enkelte kommunale arbejdsgiver forholder sig generelt til, hvilke normer og spilleregler der bør gælde, når der anvendes udbud. Også kommunens borgere og private leverandører vil nyde gavn af den større gennemsigtighed, en udbudspolitik skaber.

DKK har, i lighed med Kommunernes Landsforening, tidligere gjort opmærksom på, at ændringerne i den kommunale styrelseslov vil medføre en unødig bureaukratisering, og at de øgede administrative omkostninger risikerer at betyde en nedprioritering af arbejdet med bl.a. mål- og kvalitetsbeskrivelser fremover. De ekstra administrative ressourcer skal typisk hentes fra de samme administrative enheder/personer, der står for udviklings- og kvalitetsarbejdet internt i kommunen. Kommunernes konkurrenceevne forværres derfor i forhold til de private virksomheder.

Den politiske og administrative ekstraopgave, som nu pålægges kommunerne, forekommer særlig kritisabel i lyset af lovens ikrafttrædelsestidspunkt, idet den første servicestrategi skal foreligge få måneder efter bekendtgørelsen og vejledningen er udarbejdet.


Servicestrategi

Grundlæggende er DKK af den opfattelse, at bekendtgørelsen pålægger kommunalbestyrelserne en bunden opgave, som ikke overlader mange frihedsgrader til det lokale demokrati. Udover, at en nyvalgt kommunalbestyrelse skal finde til enighed om hele valgperiodens indsatsområder og udliciteringspotentiale, lægger formuleringerne i udkastet også op til, at kommunalbestyrelsen samtidig skal beslutte sig for hvordan, den vil realisere målene.

Hvis kommunalbestyrelsen følger de høje krav til en detaljeret beskrivelse af mål og midler, betyder det i realiteten, at den politiske debat og de politiske forhandlingsmuligheder fastlåses for hele valgperioden.

Det Kommunale Kartel finder det selvfølgelig meget tilfredsstillende, at der i beskrivelsen af indholdet af kommunens udbudspolitik indgår spørgsmålet om inddragelse af personalet, jævnfør § 2 stk. 2 nr. 5 og 6. Det er imidlertid kartellets erfaring, at en stor mangel ved kommunale udbud er, at der ikke er taget højde for personalespørgsmål i selve udbudsmaterialet. Det betyder konkret, at selv om medarbejderne bliver inddraget i processen med gennemførelsen af udbuddet, så er der ikke taget højde for personaleforhold i det materiale, der ligger til grund for udbuddet.

DKK foreslår derfor at § 2 stk. 2 nr. 1 tilføjes "personaleforhold" i oplistningen, idet dette begreb dækker såvel krav til personalets uddannelse mv., samt krav vedrørende overdragelse af personalet o.lign., jævnfør også vejledningens punkt 3.3.1.

I vejledningens afsnit 3.3.2 kræves en klar organisatorisk adskillelse mellem de forskellige enheder i kommunen som udarbejder udbudsmateriale, behandler tilbud og afgiver kontrolbud. Formuleringerne er udtryk for en indsnævrende fortolkning i forhold til de eksisterende spilleregler (jævnfør statens udliciteringscirkulære og Konkurrencestyrelsens udbudsvejledning). Det væsentlige er, at man undgår personsammenfald mellem de personer, der udarbejder et kontrolbud, og de personer, der vurderer/behandler buddene. I øvrigt, bør der her alene være tale om en anbefaling, idet styrelsesloven ikke åbner mulighed for at kræve en udskillelse af den tilbudsgivende enhed i kommunen. Det er kommunen som juridisk enhed, der er ansvarlig for kontrolbuddet, ikke den enkelte institution eller lignende.

Samme sted i vejledningen annonceres det, at ministeriet vil udarbejde en ramme for hvordan omkostningskalkulationer i forbindelse med eget bud foretages. DKK hilser dette initiativ velkomment, og bidrager meget gerne til dette arbejde, på baggrund af vores erfaringer på området.

Vejledningens afsnit 3.3.3 er efter kartellets opfattelse for uambitiøst og kortfattet, særligt set i lyset af, at bekendtgørelsen netop har til hensigt at styrke kvalitetsudviklingen i kommunerne. Det foreslås, at det gøres klart, at kvalitetsopfølgningen skal omhandle samtlige de krav, som har indgået i kommunens udbudsmateriale, og at der anføres nogle eksempler på kriterier som typisk tillægges vægt.

Med hensyn til § 2 stk. 2 nr. 5 (samt formuleringen i vejledningens punkt 3.3.5) skal DKK gøre opmærksom på, at de gældende aftaler på det (amts)kommunale område ("Protokollat om medarbejdernes inddragelse og medvirken ved omstilling, udbud og udlicitering") forpligter arbejdsgiveren til at inddrage medarbejderne tidligt i processen, med det formål, at deres synspunkter indgår i den videre politiske beslutningsproces. Derfor finder DKK, at formuleringen i nr. 5 er for løs og uforpligtende. Det anbefales, at formuleringerne om

"orientering" (af medarbejderne) fjernes, og at det tydeligere fremgår, at der skal ske en egentlig og forpligtende drøftelse.

Herudover skal DKK gøre opmærksom på, at i de kommuner, hvor man har indgået en MED-aftale, skal kommunen alene i kraft af denne aftale fastsætte en "udbudspolitik", der dækker såvel en udliciteringssituation som andre former for omstilling. Set i det lys, er kravet i formuleringen i sidste afsnit af vejledningens punkt 3.3.5 ikke præcist nok. DKK bistår gerne med forslag til en samlet formulering af afsnit 3.3.5, der mere præcist tager højde for de eksisterende regler og aftaler.

DKK hilser også med stor tilfredshed, at det tydeliggøres i bekendtgørelsen, at der særskilt skal tages stilling til, hvordan man kan stille krav til private leverandører om at løfte et socialt ansvar (sociale klausuler), hvis man udfører opgaver for kommuner.


Opfølgningsredegørelsen

I Bekendtgørelsen §4 nr. 2 står der, at opfølgningsredegørelsen skal indeholde en redegørelse for "hvilke opgaver der efter udbud er udliciteret i den pågældende valgperiode". I vejledningen står der i punkt 2.3.2 , at servicestrategien skal indeholde overvejelser om anvendelse af udbud, men også andre former for "markedsafprøvning". Dette forskelligartede sprogbrug vil uden tvivl skabe forvirring i praksis, idet der umiddelbart ikke er lagt op til nogen konsekvent sammenhæng mellem målene i servicestrategien og evalueringen i opfølgningsredegørelsen. Hertil kommer, at en kommune i mange tilfælde kan udlicitere en opgave, uden at anvende udbud.

Da der i øvrigt stilles meget store krav til detaljeringsgraden af opfølgningsredegørelsen, foreslås det, at man ensretter sprogbrugen omkring servicestrategien, så det står klart, at der alene skal følges op på udbudsforretninger (udover udfordringstilbud).

Kravene til opfølgningsredegørelsen, for så vidt de opgaver, kommunen har valgt selv fortsat at varetage (§ 4 nr. 3), forekommer unødigt mistænkeliggørende. DKK finder ikke noget behov for, at der laves særlige redegørelser for almindelig kommunal opgavevaretagelse. I øvrigt savnes der - efter kartellets opfattelse - begrundelse for at stille et sådan krav, idet den gældende retstilstand indebærer, at man ikke kan forpligte en kommune til at efterleve indholdet af kontrolbuddet. Det væsentlige må være, at kommunens borgere får information om kvaliteten af opgavevaretagelsen.

Ovenstående forslag om indføjelse af en formulering om personaleforhold under § 2 stk. 2 nr. 1 får som konsekvens, at der tilsvarende bør indføjes et punkt om evaluering af personaleoverdragelse under § 4 nr. 2, samt at "personalemæssige" bør indføjes i litra e (og ligeledes også under punkt 5.3.2 i vejledningen).